梁敏玲评《从省城到城市》︱近代城市土地产权体系的确立

2018/10/30 14:19:15

来源:澎湃新闻         作者:梁敏玲

  晚清时,为了将城外近河一带的川龙口开发为商场,广州地方当局尝试迁移该处居民,抗迁的民众惊慌失措,发出了这样的呼声:

  省垣城厢内外,地非广,近复增学堂、巡警,及衣车、革履等店,已无隙地,焉能再插入数百户口?倘若勒迁,势必无栖身之地,觅食无门,数千生灵,尽填沟壑。……现约内老少男女,自闻命后,或皆寝食俱废,痛哭流涕,惊惶万分。(《广州总商会报》1907年5月10日)

  这场拆迁,最终因民众反对等原因而搁浅。事实上,在近代的城市建设中,这类民间社会与政府之间的拉锯一直在反复上演。正是在一轮又一轮的建设与拉锯中,城市才最终成为今天的模样。宽阔的马路、便捷的交通、高耸的楼房、热闹的公园……这些我们习以为常的“现代化”城市面貌与城市设施,建立在过去上百年间城市建设以及随之而来的对小民生计的直接冲击之上。而这些冲击,又有许多与土地产权的处置密切相关。

  近代以来,政府开始依据城市建设的理念进行规划,在此过程中,政府必须有效地控制与管理土地,土地既是开发对象,亦是征税对象。而这套土地处置方式,主要是通过相关市政机构来实现的。近代以前,城市在制度中没有独立的行政地位,随1921年《广州市暂行条例》颁布而成立的广州市,则是国民政府治下最早确立独立行政主体地位的城市,在城市建设过程中形成的处理城市土地产权的办法,更是成为国民政府《土地法》立法的基础。黄素娟的《从省城到城市:近代广州土地产权与城市空间变迁》一书,就细致考察了近代广州城市建设中城市土地产权被纳入政府行政管理的过程。

  城市的近代转型是近代城市史研究的热点之一,但土地产权的转型问题并未受到足够的重视。与积淀甚深的乡村土地产权问题相比,近代之前的城市土地产权状况往往被认为与乡村的土地产权差异不大,加上留存下来的土地契约文书多来自乡村,因此,虽然马学强、陈玥等少数学者对相关问题有所涉猎,但总体而言关注者并不多。本书选择近代城市土地产权这一领域,同时特别关注城市建设在当中扮演的角色,具有较强的创新意义。

  本书改写自博士论文,作者师从中山大学(现香港城市大学)的程美宝教授,有着扎实的历史人类学基础。这一视角下的许多优秀研究告诉我们,国家制度下的地方社会并非被动的接受者,人们有着极强的能动性与自身的表达形式。而本书在这一点上亦相当用力。作者希望“从城市土地产权的变化入手,讨论中国传统城市到近代城市的转变,以及国家管理城市土地的种种措施给城市民众带来的影响”(3页),也就是说,土地产权的变化是本书的讨论对象,但作者最终关注的是其背后的城市转型以及民众的反应。

  作者利用官方档案与丰富的报刊资料等史料,通过若干具体案例,按时间顺序考察了张之洞主粤时期、清末新政时期、民初军政府时期、市政厅时期以及陈济棠主粤时期的相关状况。其中,拆分在书中不同章节的一些问题,如骑楼的出现与相关规章的确立、“河南”(珠江南岸的河南岛)的开发计划及其与乡村基层权力的勾连等,亦已专门写有单篇论文。作者主要对近代城市土地产权变迁中三组相互交织的关系——城乡关系、国家政权与城市社会的关系、不同政府机构之间的关系,做了仔细分析。

  以下,笔者首先简要介绍书中分析的这三组关系,然后再就土地产权问题分享一些浅见。

  清康熙年间广州城省城布局(康熙《南海县志》卷一,《日本藏中国罕见地方志丛刊》,书目文献出版社,1992年影印本,第25页;转引自《从省城到城市》)


土地产权转型中的城乡关系

  要处理城市土地产权的近代转型,就需要解决“传统”如何转变到“近代”的问题。作者认同施坚雅等人所强调的前近代城市的“城乡连续一体”,认为这体现在三个方面:

  首先,在明清地方行政管理体制中,城乡是“合治”的,即城市与乡村同样处于知县等地方政府机构的管理之下。其次,明清国家在税契过割等土地交易的法律上不区分城乡。再次,城市中铺客拥有铺底权(铺底,即商铺经营中带来收益的一切资产)的惯例,与乡村中田面、田骨分离的“一田两主”(可以理解为土地占有权和使用权的分离)的惯例相类似。也就是说,作者认为,近代城市土地产权的转型就是与乡村土地相区分的过程。而这一过程,是在一次又一次城市建设的实践与博弈中逐渐形成的。

  洋务运动时期,粤督张之洞在广州大兴实业,他一方面选择在城墙之外的郊区实施新建设,另一方面在仿效沙面租界的筑堤计划中,通过承认侵占者的地权与沿岸码头、商铺的产权,成功掌握了新填地与码头的产权。到了清末新政时期,在兴筑珠江北岸长堤的庞大工程中,黄沙堤岸段因为是粤汉铁路首站而被铁路公司争夺堤岸办理权,该处乡绅纷纷阻挠,鱼栏、商铺也因珠江河沙沉积形成的河坦界限和产权模糊而反对搬迁;南关堤岸段本由堤工局负责,但在粤海关的介入下成为“中外合作”的产物;沙基堤岸段由于处在沙面附近,“中外产权交错”,更是受到外国势力的极大影响。

  在本文最初的川龙口抗迁风波中,由于征地补偿标准只针对官方税契的红契,倘若无契或只握有民间交易中自行拟定、未到官方税契的白契,则被视作占住官地,引起居民的强烈反对。而在官方试图购置大沙头并将之辟为华侨住地时,由于该片土地是番禺县四司册金局集体购得的“公产”,在多名宣称对该片土地“有权”的绅民抗议下,这一购买行为最终失败。

  与乡村相似的产权秩序终究无法应对晚清以降的新需要,政府急需建立一套城市的土地产权管理体系。在军政府时期,“平均地权”主张下更换新契的行为,使城市土地产权得到重新确认。政府还通过开投前清官产、要求在官地上盖筑房屋的业主限期缴价领回产业等行为,控制了不少房地资源。在市政公所时期,为了便于召变旗地等官产,当局大力推动拆城筑路,在此过程中,官方用允许业主建筑人行路上空的面积来换取其同意割让铺屋面积,促进了“骑楼地”(马路首层架空一间贯通而成步行道的建筑)的修建。

  到了市政厅时期,广州成立了专门的城市管理机构。清代广州寺庙众多,而街区也各有庙产,属于街区的共同财产,即“公产”。但是,由于召变“市产”(市区内的旗地和因市政建设而产生的土地)以获取财政来源的需求,这些庙产被大量召变。市政厅还设置了土地局,以系统、精确测量土地,作为土地登记与征收土地税的基础,将城市土地完全纳入市政府的行政管理体系之下,此举使城市土地产权区别于乡村,被作者视作“中国土地产权制度的一次巨大变革”(220页)。市政当局还在铺底顶手登记案中被迫承认了铺底的合法性,以承认铺底权为前提,推动了下西关的马路开辟。最终,市政厅实现了对城市土地所有权、永租权、典质权、铺底权或上盖权等私人产权的系统管理。在陈济棠主粤时期,更是推动了内港建设、填筑海珠岛与建设珠江铁桥三大工程。然而,伴随着城市土地产权管理体系的确立,当政府试图将“市区”扩大至乡村时,却因触及乡村土地产权而不得不止步。


城市社会的位置与省、市、县政府间的权限博弈

  与城市产权确立过程相交织的,还有国家政权与城市社会之间的关系。作者在“‘自上而下’的国家视角和‘自下而上’的社会视角相互结合”之下(10页),展示了两者关系的复杂面相。郑观应、与沙面联系密切的沙基商人、海外归侨、赌商等不同的绅商在张之洞时期的新建设中登场,他们与官府合作促成新建设,并带动了民众接受新事物。而在清末新政时期长堤各段产权的冲突中,有着商人势力、地方乡绅、外国势力、中央政府的身影,还有着抗迁居民的身影。

  民初军政府激进的城建方式因缺乏社会基础而失败,市政公所时期的骑楼地建设是与商民妥协的结果,而设置电车在遭到本地商民反对后,只能依靠四邑的旅港商人、华侨等外部势力。市政厅时期大量召变庙产等行为引起商民强烈反对,成为“商团事件”爆发的导火线之一。及后,市政厅与总商会改组,加上广州市商会等多个商人组织成立,政府与商民间有了更多的谈判空间。在官商的协商之下,铺底权造成的双重业权获得承认,土地登记也得到推广。陈济棠主粤时期的工程更是官商合作的体现,从而很好地解决了资金问题。

  在书中,作为个体与团体的城市商民在与官府的角力中积极为自己争取利益,城市建设往往是在政府与商民的合议下才得到最大推动。又因为市政建设中不少人兼有政府人员与商人的双重身份,使本就并非泾渭分明的国家与社会的界线更显模糊。

  不同政府机构之间的关系也令城市产权的确立过程千头万绪。晚清时期尚未建立专门的市政机构,两广总督、广东巡抚、善后局、劝业道、堤工局均有开发土地的权限,亦受到粤汉铁路公司、粤海关、沙面的英法领事等影响。民国时期成立市政厅后,省市、市县之间争产或争地的行为屡有发生。在市区范围尚未确定时,市政厅用市区划定上的“权宜区域”与“市产”的名目与省政府争收。而在城市扩张的过程中,又与曾附郭省城的番禺县争地。尽管“河南”等处县辖土地已被规划入市区范围,但市政府在这些地区的建设却举步维艰。作者的考察显示出,省、市、县间的权限关系始终深远地影响着城市建设的进程。


关于城市土地产权秩序的追问

  可以说,本书最大的长处,在于处理这三组关系时讲述了一个个精彩的故事。在政府职能如何强化,城市建设经费从何而来,“官产”“市产”“公产”等名目如何被理解和运用,民众的反应如何等问题上,通过具体鲜活的个人和团体的产权实践,呈现出了缠绕其中的人际关系、权限关系乃至利益纠葛,读来兴味盎然。而作者最为关心的城市民众受到何种影响的问题,也得到了解决。

  然而——也许是苛求——相比叙事上的丰满,本书的总结提炼多少让人觉得意犹未尽。事实上,无论是城乡关系,还是国家与社会关系,都已经是学术界讨论多年的论题,城市社会的非均质性与民众的能动性也已被许多研究所提及。与土地产权本身的探讨相比,作者也许更多的是希望通过土地产权来回应与丰富上述研究视角。因此,关于城市土地产权秩序,笔者将结合近代以前的状况,分享一些自己的思考。

  受“城乡连续一体”观念的影响,作者似乎过度强调了近代之前城乡在产权制度与实践上的一体性。然而,由于城市与乡村存在着社会经济层面上的客观差异,所谓的城乡“合治”,并不意味着在城市治理过程中,明清时期的地方政府不会因应城乡的实际差异做出适当的调整。而“城乡连续一体”的说法,也并不意味着前近代城市有着与乡村完全相同的秩序形态。

  虽然国家在法律上并未区分城乡的土地交易,两者的契约形式也基本相同,但陈玥在对武汉土地产权的研究中已经指出,在近代以前,城市土地业主在排除官府之外的权利干涉方面有更强的需求与能力。陈玥称这种状况为“在私法自治、契约自由的事实基础上,通过官府对契约的备案保障业主的产权,国家对土地的最高处置权与私人业权构成土地权利结构的两极”(陈玥:《晚清民国武汉城市土地问题》,中山大学历史系博士论文,2014年,53页)。而笔者也在阅读一些广州本地的相关史料中发现了“铺底惯例不抵押”的说法,显示出在土地交易惯例上城市与乡村的确存在一定差异。

  因此,关键问题不是讨论这些看似细微的差异本身是否能动摇前近代“城乡连续一体”的前提,而是审视其背后到底存在一种怎样的产权结构与秩序形态。传统时代的中国不存在西方意义上的私有制,但明清时期在交易行为中形成了“一田两主”、铺底权等惯例,学界对此讨论很多。其中,日本法制史学者寺田浩明关于“业”的说法很有意思——土地法秩序中土地交易的对象不是具有物理性质的土地本身,而是作为经营和交易对象的抽象的“业”。土地的交易,可以理解为拥有一定收益方法的经营者对下一个经营者进行指定,并把自己拥有的正当性移交给他的行动(《田面田地惯例的法律性质——以概念性的分析为中心》,《权利与冤抑:寺田浩明中国法史论集》,寺田浩明著,王亚新等译,清华大学出版社,2012年,1-71页)。

  城市铺底既然是商铺经营中带来收益的一切资产,自然构成了一种可以交易的“业”。而“业”的所有与交易,实质是将其经营的固定收益行为(“生业”)的正当性向世间主张,并得到世间认可的状态。在“业”的所有与交易背后,有着一君治下万民各得其“生业”这一社会性稳定的秩序构想(《中国法制史》,寺田浩明著,东京大学出版会,2018年,93-97页)。

  岸本美绪曾经追问支撑契约的法律稳定性背后存在何种秩序(岸本美绪《明清契约文书》,《明清时期的民事审判与民间契约》,滋贺秀三等著,王亚新等译,法律出版社,1998年,307-313页),说明中国传统时代土地的所有与交易行为是与更广大的秩序图景相关联的。倘若确如陈玥所言,近代以前的城市土地业主相比乡村土地业主来说,在排除官府之外的权利干涉方面有更强的需求与能力,那么原因何在?

  与乡村相比,包括市镇在内的城市客观上存在人口密度高、流动性强、商业繁盛、社会构成复杂等特征,意味着在土地的所有与交易中可能存在更多干扰性因素。而行政城市还比乡村离“国家”更近,或者说本身就代表了“国家”。近代以前,这种种差异是否会造成“城乡连续一体”的基础上,具体产权实践的不同呢?城市业主是否会因此更加需要通过官府备案契约来保障产权,人们是否会因此在实践中摸索出限制某些交易行为的惯例呢?倘若城乡的产权实践确实存在一定差异,在近代的变迁中又是如何转型的?如果说,从“业”权到近代所有权的变化过程背后,包括制度、观念在内的整体秩序的变动,那么,民国时期广州当局被迫承认城市铺底权并开始征收铺底警捐后,铺底作为“业”的状况在整体结构上如何整合进西方式的土地产权管理体系中?这些恐怕都是值得思考的问题。


土地的开发顺序与广州的特殊性

  在城市建设中,不同类型土地的开发顺序也值得一提。作者简单提到清末官府相对较少涉及土地产权问题,避开原有业主之地,在“官产”不足后,才盯上濠涌、河坦、荒岗等无主的土地资源(287页),但未做进一步分析。这种做法,其实是清朝官府营造时的惯常选择。除了资金节省的主要考虑,这种先从“官产”入手的做法应该还在于对民间“业”权的认识与保护。在明清的法律规定中,对无主土地的先占并不构成获得地权的条件。“普天之下莫非王土”的观念下,土地的最高处置权自然属于官方,占有无主土地后需要到官方登记承领,获得执照,开垦后还要缴纳赋税。既然执照与纳税证明为占地提供了合法性依据,占地却没有执照的话,难免在晚清“官产”不足后首当其冲。至于川龙口抗迁风波中民众无法接受“持有白契等于占住官地”这种说法,相信是因为日常产权实践中,白契具有一定的法律效力,而这种说法显然有违经验。

  民国以后,当局在城市建设过程中开投前清官产(继承前朝官产是惯例)之余,也盯上了街区庙宇等“公产”,将其纳入“市产”范围。除了资金不足与扫除“迷信”的原因,背后也有从传统时代“市廛”之“市”到近代建制城市之“市”的观念与制度变化。在近代以前,“市”多指“市廛”,即城市中的商铺或商铺集中之所,是一个时常见诸文献的说法。清代的广州城厢为南海县、番禺县所分治,关于广州这座城市,更为整体性的概念是“省城”。清季民初,随着地方自治的思潮与实践、改良城市观念的兴起、警察等城市管理机构的确立,广州作为城市的整合性和独立性在增强,“省城市面”的说法渐渐被“广州市面”的说法所取代,“广州市”一词也开始见诸民初报端,“市”逐渐向官方与民间商民均可接受的独立行政单元方向转变。

  然而,这一用词的背后,仍旧潜藏着一定程度的民间自治传统与官治之间的张力。“市”具体指什么?“市”政建设到底是政府行为,还是“公”共工程,抑或两者皆是?市政厅成立后,在“市政”的大义之名下,“市产”是否就能够兼并民间长期以来形成的“公产”?在不同的认识之下,在土地资源的面前,政府机构间展开争夺,官民间的冲突也随之爆发,这正反映了近代城市社会的巨大变迁。  最后再补充一点。马学强关于上海“道契”(由苏松太道署盖印发给,租让对象主要为外国人的地契)的研究告诉我们,租界的土地制度与产权实践在近代上海土地制度的变迁中扮演了十分重要的角色(《从传统到近代:江南城镇土地产权制度研究》,上海社会科学出版社,2002年),这种影响在其他一些口岸城市同样可见。而在广州,作为租界的沙面是一个由小沙洲填埋而成的人造小岛。在填埋之前,该处寮民已被迁走,填埋工程由英法合资,填埋之后也完全租给了英法两国。可以说,沙面从一开始就是土地产权运作相对独立的地方。本书之所以显示出是国家政权下的城市建设,而非租界的土地产权实践,成为广州近代土地产权制度转型的最大动因,亦可能与此有关。

  而且,本书标题中的“省城”二字也提醒我们,清代广州在政治层级中的地位决定了它比其他一些口岸城市有着更多的官署和官产,也会有更为普遍的官产民建行为,这使得民国时期的城市建设需要清理更为多样的产权状况。思考广州这一个案的特殊性,有助于我们更好地理解近代城市土地产权体系确立的复杂历程。

  以上,笔者的评述与阐发侧重土地产权的秩序与制度,但本书呈现出的生动的民众行动、官民(商)关系与资源争夺仍十分值得一读。如同一百多年前在川龙口拆迁中不愿搬迁的城市居民,今天也有不满征地补偿的钉子户与开发过后难以治理的城中村。伴随着近代以来的城市建设,国家管理城市土地的种种措施一直深刻影响着城市中的每一个体,在这一点上,昨日之事亦是今日之事。

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